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户籍制度迎大变革 二线城市成最大赢家

  [摘要] “目前,超大特大城市还是以减量发展为主的,尤其是京沪,应该还会延续此前比较严格的户籍管理制度。此次政策调整,应该说,使除京沪外的城市落户变得更加顺利了。”

  时代周报记者 姚?#24310;?发自北京

  4月8日,国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称?#24230;?#21153;》),从农业转移人口市民化、城镇化布局形态、城市高质量发展、城乡融合发展等方面部署今年新型城镇化建设任务,实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1%以上的年度目标。

  2018年,?#34892;?#22478;市和小城镇(城区常住人口100万以下)全面放开落户限制,在此基础上,根据今年的工作安排,Ⅱ型大城市(城区常住人口100万至300万)落户限制也将全面取消。此外,Ⅰ型大城市(城区常住人口300万至500万)要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制;超大特大城市则完善积分落户政策,大幅增加落户规模、精简积分项目,确保社保缴纳年限和居住年限的分数占主要比例。

  落户限制在更大范围内放开,应“尽力而为,量力而行”。4月9日,国家发改委规划司在答记者问时强调,城市政府在放宽落户条件的同时,必须推动经济高质量发展,尽力而为、量力而行,强化基础设施建设和公共服务提供,提高对人口的综合承载能力。

  “目前中国常住人口城镇化率已将近60%,超大特大城市无法容纳更多人,所以城镇人口肯定要向其他规模较小的城市聚集,这是今后发展的趋势,亦是落户标准调整的背景。”南开大学经济学院人口与发展研究所教授李建民向时代周报记者表?#23613;?/p>

  京沪落户限制未放宽

  根据2014年发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》,特大城市指城区常住人口500万以上1000万以下的城市,城区常住人口1000万以上的则为超大城市。

  根据住建部发布的城市建设最新版?#23613;?017年城市建设统计年鉴》,目前,超大城市包括上海、北京、深圳和重庆;特大城市包括天津、成都、广州、南京和武汉。

  此次?#24230;?#21153;》要求,超大特大城市要完善积分落户政策,大幅增加落户规模。

  对此,易居研究院?#24378;庵行?#30740;究总监严跃进向时代周报记者表示:“近两年,由于人口流入到杭州等城市(2018年,杭州净流入人口达33.8万),超大特大城市也面临人口流出的压力。后续落户政策可能会有一些松动,主要面对居住时间长、在符合城市定位产业稳定工作的人群。”

  “大幅增加落户规模”是否同样将在重疏解非首都功能的北京、城区人口规模早已超过2000万的上海展开?“去年,北京市常住人口数已减少了16.5万人。目前超大特大城市还是以减量发展为主,尤其是京沪,应该还会延续比较严格的户籍管理制度。此次政策调整,应该说,使除京沪外的城市落户变得更加顺利了。”盘古?#24378;?#29702;事长易鹏向时代周报记者表?#23613;?/p>

  4月9日的答记者问中,国家发改委对?#24230;?#21153;》的解释亦平衡了这一说法。有关负责人强调,超大特大城市既要调整完善积分落户政策,又要合理疏解?#34892;?#22478;区非核心功能,推动产业和人口的合理扩散,防治“大城市病”。这意味着,减量发展仍是京沪落户政策的主线。

  2018年,北京开始实行积分落户政策,分数线根据申请人数和积分分布划定。最终,6019人通过积分落户渠道,取得北京户籍。今年,这?#36824;?#27169;会否增加?“京沪主要考量的还是自身的城市规划,综合出生率和死亡率等因素,制定年度通过积分落户的人数。因此,今年落户的规模不会有太大变化。”李建民向时代周报记者分析道。

  主要利好Ⅰ型、Ⅱ型大城市

  据《2017年城市建设统计年鉴》,经时代周报记者计算,目前中国的Ⅰ型大城市包括西安、沈阳、哈尔滨、昆明、郑州、杭州、济南、青岛、大连和长春10个城市;Ⅱ型大城市则包括苏州、石家庄、厦门、太原等59个城市。

  根据?#24230;?#21153;》部署,2019年,Ⅱ型大城市落户限制将全面取消,Ⅰ型大城市则要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。国家发改委解释,这里的“重点群体”指的是在城镇稳定就业生活的新生代农民工、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口、农村学生升学和参军进入城镇人口。

  农业转移人口市民化是新型城镇化建设的首要任务和关键一步。

  “Ⅰ型和Ⅱ型大城市中,目前其实存在很多劳动力需求。因此,全面放开落户限制尤其是重点群体的落户限制,一方面解除了农民工进入城区工作的顾虑,另一方面也解决了这类城市劳动力不足的问题。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、社会与人口学院教授张耀军向时代周报记者表?#23613;?#26131;鹏亦向时代周报记者补充解释道:“由于二三线城市产业支撑能力强、提供的就业岗位比较充足,接下来会成为新型城镇化建设的重点。”

  取得户籍的同时意味着购房需求的产生。此次?#24230;?#21153;?#26041;?#22914;何影响Ⅰ型和Ⅱ型大城市的房产市场?

  贝壳研究院首席市场分析师许小乐向时代周报记者表示,放松户籍制度利好房地产市场长期发展,但在Ⅰ型和Ⅱ型大城市内,影响程度不一。据许小乐分析,Ⅱ型大城市全面取消落户限制,对于部分仍有社保缴纳年限的城市,其购房需求短期内可能会增加,比如厦门、长沙和苏州。而对石家庄、太原等经济基本面略差、人口吸引力不足的城市,则影响相对较弱。I型大城市中,济南、青岛、杭州等城市的楼市需求将迎来利好,而西安、郑州等城市的落户门槛已经很低,“人口引进红利已经在2018年消耗掉一部分了,因此影响不大”。

  关键在公共服务一体化

  需要明确的是,落户限制的进一步放开,并不必然带来人口的流入。“全面取消户籍限制”的另一面,其实意味着人口流动的自由度在增强。城市是否具备人口流入吸引力,最终取决于公共服务是否到位、就业岗位是否充足多样。

  从2014年《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》发布至今,常住人口城镇化率不断提高。2018年,中国常住人口城镇化率已达59.58%。中国统计局发布的数据同时显示,户籍人口城镇化率的增速正在放缓。

  2016年,常住人口城镇化率较2015年提高1.25%,户籍人口城镇化率提高1.3%;2017年,前者提高1.17%,后者提高1.15%—户籍人口城镇化率增速低于常住人口城镇化率增速。到了2018年,增速差距进一步加大,从2017年的0.02%提高到2018年的0.04%。

  这意味着农村人口越来越不愿意在城市落户?

  ?#23433;?#33021;这么判断。造成这种现象的原因,可能是某个城市的户籍‘含金量’低,农村人口权衡了就医、教育等城市的公共服务后,相较于自己的土地收入,认为还是没有落户城市的必要。”易鹏向时代周报记者表?#23613;?/p>

  此外,李建民也认为,这一差距意味着城市户口的吸引力在减弱,放宽户籍限制的边?#24066;?#30410;递减。“农业人口会综合考量就业、就医、子女上学等一系列因素,以衡量一个城市的户籍价值。

  此外,落户后是否还能再次选择重新落户其他城市?#31354;?#20123;都会被反复权衡。如果城市无法提供稳定的预期,农业人口一定不会采取落户这样具有长期影响的行为。”李建民向时代周报记者表?#23613;?/p>

  ?#24230;?#21153;》的工作部署中,也提到要推进常住人口基本公共服务全覆盖,要求城市从养老就医、教育资源供给、职业技能培训等方面加强基本公共服务,增加城市吸引力。同时,从交通一体化等方面推进城市群和都市圈发展。

  李建民向时代周报记者表示,以某个大城市为?#34892;?#24418;成都市圈是未来城镇化建设发展的趋势,50%—60%的人口将在这里聚集,应逐步实现公共服务一体化。“例如无法在上海落户,但可以通过消除教育、医?#39057;?#26041;面壁垒,享受到上海的公共服务资源,那么在上海?#32771;?#39640;企的情况下,人们会选择落户苏州等周边城市。这样一来,虽然上海无法放松落户限制,但实际上解除了户籍对公共服务资源的绑定。”

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